PERSONALIDAD JURIDICA DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

De: Leonardo Granato

Fecha: Febrero 2005

Origen: Noticias Jurídicas

La amplitud y la variedad de los problemas que van más allá de la jurisdicción estatal conceden a los diversos organismos internacionales, con o sin el consentimiento de los Estados la legitimidad de enfrentarlos. El Estado, a pesar de continuar utilizando sus canales diplomáticos tradicionales y buscar a través de los mismos acuerdos con todos y cada uno de sus pares, encuentra en este “esfuerzo” mayores dificultades. En esta suerte de incapacidad estatal para abordar la totalidad de la temática tradicional y, en particular, aquella que tiene especial connotación global vemos que se hace propicia para todo Estado soberano la diagramación de una política exterior orientada hacia el multilateralismo, en vistas de la cooperación y desarrollo mutuo de los países del mundo.

A través del presente artículo nos proponemos esbozar una primera aproximación al tema de las Organizaciones Internacionales -en este caso nos restringiremos a las de índole gubernamental, ya que las no gubernamentales no son sujetos de Derecho Internacional Público- y del primer presupuesto básico que da creación a toda organización internacional: su status jurídico.

Las Organizaciones Internacionales no constituyen tan sólo el foro de discusión y cooperación de diversos sujetos internacionales, sino que poseen además una existencia jurídica propia, distinta del conjunto de Estados que la conforman, lo que les permite constituirse en sujetos de derecho claramente diferenciados. De forma que las Organizaciones Internacionales, en cumplimiento de los objetivos que le fueron asignados por sus fundadores, tendrán capacidad de manifestar una voluntad autónoma cuyos efectos les serán imputados solo a ellas como así también de relacionarse jurídicamente con otros sujetos de derecho; no sólo en calidad de mandatarias de sus miembros, sino también en nombre propio en virtud de las competencias que poseen.

Como nos dice Manuel Diez de Velasco las Organizaciones Internacionales gozan de personalidad jurídica, esto es, de la capacidad de ejercer ciertos derechos y asumir determinadas obligaciones en el marco de sistemas jurídicos concretos: nacional e internacional. Ahora bien, a diferencia de los Estados -sujetos soberanos y jurídicamente iguales que poseen una personalidad jurídica plena y general-, la personalidad de las Organizaciones Internacionales se ve afectada por el principio de especialidad que “inspira” y “determina” todo su régimen jurídico: en otras palabras, la existencia de estas organizaciones va a estar “limitada” a los objetivos y funciones que les fueron confiados, tal como aparecen enunciados y descriptos, o que puedan deducirse, de los tratados constitutivos.

Por otra parte, cada Organización Internacional constituye una entidad particular no sólo desde el punto de vista de sus funciones sino también de las competencias que les han sido conferidas para su realización, de manera que con razón el profesor Diez de Velasco continúa comentando que resulta imposible hablar de “una” personalidad jurídica de igual alcance para todas ella.

Para finalizar, como la personalidad jurídica de las Organizaciones Internacionales no es estática sino “evolutiva”, el presente informe desarrollará un análisis breve del establecimiento, continuidad y desaparición de las mismas como así también aspectos propiamente jurídicos e históricos.

Contexto histórico

El fenómeno de aparición de las Organizaciones Internacionales es relativamente nuevo, remontándose a los principios del siglo XIX. Hasta entonces, sabemos que el Derecho Internacional Público sólo regulaba las relaciones entre Estados, los cuales actuaban en forma individual y separada: no existían otras categorías de entes dotados de personalidad propia. Con el devenir del tiempo se produjeron una serie de cambios mundiales que exigieron la cooperación por parte de cada uno de los Estados para la resolución de problemas de carácter internacional.

Con el surgimiento y la proliferación de las Organizaciones Internacionales, a la “internacionalidad” se le agrega la “supranacionalidad”, lo cual implica que una serie de reglas adoptadas por estos entes, o bien como resultado de acuerdos multilaterales, estén por encima de las normas internas de los Estados: los mismos no pueden generar normas que contradigan las normas internacionales.

En la segunda mitad del siglo XX, se agrega una nueva tendencia dominante: la “transnacionalidad”, a partir del surgimiento y multiplicación de diversos actores transnacionales como empresas productoras y comercializadoras, bancas, ONG´s, fondos de pensión o de seguros, entre otros. Estos actores transnacionales comienzan a cumplir roles y a tener funciones que antes eran de exclusiva competencia del Estado, pasando éstos a ocupar un lugar relevante en la “aldea global” cuyos principales protagonistas siempre fueron los Estados.

El Embajador Julio Barboza nos comenta que existe un primer momento en la evolución de las Organizaciones Internacionales que se desarrolla entre los años 1815 y 1914; desde el Congreso de Viena que crea la Comisión Central para la navegación del río Rin, hasta la Primera Guerra Mundial, que culmina con la creación de la Sociedad de las Naciones.

Incluso es dable destacar que el mismo Concierto Europeo de naciones significó de hecho una manera precursora de las Organizaciones Internacionales actuales, nos recuerda Barboza. Cabe aclarar no obstante, que el Concierto carecía de una Carta fundamental, de sede y órganos permanentes, presupuestos esenciales para constituir hoy un organismo internacional.

Relativo a la cooperación técnica en el campo de las comunicaciones telegráficas y postales la creación de la Unión Telegráfica Internacional en 1865 y de la Unión Postal General en 1875 fueron hitos de esta etapa.

Un segundo período se extiende entre las dos Guerras Mundiales. La paz de Versalles del 28 de junio de 1919, contenían los instrumentos constitutivos de la Sociedad de las Naciones y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), primeras instituciones internacionales permanentes de carácter político y universal.

El tercero y último, que va desde la segunda posguerra hasta nuestros días, acentúa la marcada tendencia hacia el universalismo reflejado en el nacimiento de la Organización de las Naciones Unidas en el año 1945, compuesta hoy por la gran mayoría de los países del mundo, termina diciendo el Dr. Barboza.

 

La personalidad de las Organizaciones Internacionales

Como ya se dijo las Organizaciones Internacionales se encuentran en un plano secundario con respecto a los Estados de la comunidad internacional.

En principio, llamaremos Organización Internacional a “toda asociación de Estados que adopte una estructura orgánica permanente”. Estas asociaciones se ven identificadas por cuatro rasgos esenciales:

• Conformadas esencialmente por Estados;
• Creadas por un tratado o acuerdo multilateral, o bien por una resolución de una organización internacional ya existente, como sucedió con UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo) originada en la Res. 1995 (XIX) de la Asamblea General de la ONU;
• Posesión de una estructura orgánica permanente y una personalidad jurídica propia.

Al margen de estas notas distintivas se pueden enumerar otras características:

1. Los Estados tienen fondos propios que obtienen mediante gravámenes e impuestos que cobran a sus habitantes. Las OI carecen de esa posibilidad y solo pueden subsistir gracias al aporte de los Estados miembros, que contribuyen de acuerdo a criterios que varían según la organización de que se trate;
2. Los Estados tienen una implantación territorial necesaria mientras que las OI carecen de una base territorial propia, razón por la cual desde el punto de vista espacial, deben insertarse en el territorio de un Estado para establecer sus oficinas y representaciones. Técnicamente esa inserción se realiza por medio de un tratado llamado “acuerdo de sede”, suscripto entre la organización y el Estado huésped. En él se establecen las inmunidades y privilegios que se le reconocen al personal, las facilidades que se les otorga a los representantes de los miembros y el status de los locales;
3. Como la mayoría de las organizaciones tienen capacidad para concluir tratados, se convierten, junto a los Estados, en creadores de Derecho Internacional;
4. Un elemento común a toda organización gubernamental es la figura del “Funcionario Internacional” que laboralmente depende la organización y no del Estado de su nacionalidad.

Entre las diversas formas existentes para clasificar a las Organizaciones Internacionales es interesante destacar una de ellas que las ordena por sus fines, por su composición y por sus competencias.

Por sus fines, la creación de una organización internacional puede responder a fines generales o específicos. En el primer caso, las organizaciones actúan sin limitación expresa; y, en el segundo, actúan en ámbitos o campos claramente definidos.

Por su composición las hay de vocación universal, es decir, abiertas a la participación potencial de todos los Estados (como es el caso de la ONU); y regionales como por ejemplo la OEA, restringiendo su participación a un número limitado de Estados que reúnen ciertas condiciones.

Por sus competencias y para terminar, se dividen en dos grandes grupos: las de cooperación o coordinación, como la mayor parte de las organizaciones internacionales clásicas; y las de integración, que registran una mayor cesión de competencias por parte de los Estados que conforman el organismo.

Por otra parte, la capacidad de las Organizaciones Internacionales para adquirir derechos y contraer obligaciones en el plano internacional, así como la capacidad para hacer valer los primeros y responder en caso de violación de las segundas, ha sido intensamente analizado por la doctrina.

En primer lugar, el Embajador Barboza nos dice que es corriente que la personalidad internacional de las Organizaciones Internacionales sea reconocida no sólo por sus miembros, sino también por otros terceros Estados, concluyendo acuerdos internacionales o manteniendo relaciones diplomáticas de distinto orden.

La aceptación de la efectiva pero “limitada” personalidad jurídica internacional de las OI, a la que ya se ha hecho una breve referencia en párrafos anteriores, encuentra apoyo en el análisis de los tratados constitutivos de las Organizaciones Internacionales, en la práctica internacional y en la jurisprudencia de los tribunales.

En este sentido, es decisiva la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia, con fecha 11/04/1949, expedida en relación con la reparación de daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas. El Conde Folke Bernadotte, mediador de la ONU en Palestina, fue asesinado en Jerusalén por terroristas judíos. La ONU debió pagar las indemnizaciones y gastos correspondientes pero, no obstante ello, planteó la cuestión de si tenía la capacidad como organismo internacional para reclamar la reparación en su nombre y en el de los causahabientes al Gobierno responsable del daño. La Corte se expidió así sobre la capacidad de obrar de las Organizaciones Internacionales. En opinión del más Alto Tribunal, para cumplir con los objetivos que motivaron su fundación, la ONU debía tener una “amplia” y reconocida personalidad internacional y la correspondiente capacidad de obrar:

“Se debe admitir que sus miembros, al asignarle ciertas funciones, con los deberes y responsabilidades que les acompañan, la han revestido de la competencia necesaria para cumplir efectivamente sus funciones”.

En Derecho Internacional general no existe ninguna norma que atribuya directamente a las Organizaciones la personalidad internacional, sino que se limita a dar a los Estados la competencia para crear una Organización Internacional y dotarla de personalidad jurídica. En este caso, como ya se ha dicho, el fundamento de la personalidad se localizaría en el tratado constitutivo de la Organización Internacional.

En consecuencia, la Corte llega a la conclusión de que la Organización es una persona internacional:

“Esto no equivale a decir que la Organización sea un Estado, lo que ciertamente no es, o que su personalidad jurídica, sus derechos o deberes sean los mismos que los de un Estado, cualquiera que sea el sentido de esta expresión. Ni siquiera implica ello que todos los derechos y deberes de la Organización deban encontrarse en el terreno internacional, de la misma manera que no todos los derechos y deberes de los Estados deben encontrarse en él. Esto significa que la Organización es un sujeto de derecho internacional, que tiene capacidad para ser titular de derechos y deberes internacionales y que tiene capacidad para prevalerse de estos derechos por vía de reclamación internacional”.

Para culminar con esta etapa del informe se hará referencia a la personalidad jurídica de las OI en el plano de los derechos internos de los Estados, ya que a diferencia de éstos últimos, que son sujetos de base territorial, las Organizaciones Internacionales no disponen de un territorio propio, como vamos a ver más adelante, por lo que en ejercicio de las funciones que le han sido atribuidas deberán “actuar” en el territorio de los Estados. A tal fin, se les ha conferido cierta personalidad jurídica en los órdenes jurídicos internos similar a la que éstos reconocen a las personas jurídicas extranjeras.

La generalidad de los instrumentos constitutivos de las OI posteriores a la Segunda Guerra Mundial les reconocen a éstas la personalidad jurídica en los derechos internos de cada uno de sus Estados miembros. Tal reconocimiento puede adoptar una forma general y abstracta como ocurre con la Carta de la ONU, cuyo art. 104 dispone que “la Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus Miembros, de la capacidad jurídica que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos”. O también puede darse el caso en que la descripción sea mucho más detallada, como la que figura por ejemplo en el art. XI, sec. 2, del Estatuto del FMI, según el cual “el Fondo tendrá plena personalidad jurídica y, en particular, capacidad para: i) contratar; ii) adquirir y enajenar bienes inmuebles y muebles; y, iii) entablar procedimientos legales”.

Las disposiciones de estos tratados constitutivos suelen complementarse mediante la adopción de unos convenios particulares, donde se hace mención a los privilegios e inmunidades de la Organización en el territorio de los Estados. Otros textos internacionales tienen también por objetivo detallar el contenido de la personalidad jurídica del Organismo en los órdenes jurídicos internos.

Finalmente es preciso señalar también, que existen legislaciones nacionales de los Estados que contienen puntos relativos a las modalidades de ejercicio de la capacidad jurídica reconocida a las Organizaciones en su territorio.

El ejercicio de la personalidad jurídica de las Organizaciones Internacionales en los derechos internos está limitado por el ya mencionado “principio de especialidad”, esto es, deberá desplegarse dentro del ámbito “delimitado” por los objetivos y funciones que les han sido asignados. Dentro de estos “límites”, las OI van a gozar por regla general, de la capacidad para contratar con terceros (personas físicas o de existencia ideal) aquellas prestaciones que sean necesarias para su funcionamiento “cotidiano” (por ejemplo, contratos de trabajo, de suministros de materiales, de asistencia técnica, etc.). Igualmente van a poder comprar, vender, alquilar bienes muebles o inmuebles.

Por último, si llegase a surgir alguna dificultad o problema con estos actos jurídicos, la Organización podrá comparecer en juicio. En primer lugar, se puede someter la controversia a los tribunales nacionales, pero esta posibilidad se encuentra muy limitada por la inmunidad de jurisdicción de la que gozan las Organizaciones Internacionales, de manera que sólo cuando éstas renuncien expresamente a dicha inmunidad podrán ser citadas ante dichos tribunales (por ejemplo, sección 2 del Convenio sobre privilegios e inmunidades de las NU de 1946). En segundo lugar, el acto jurídico de que se trate puede contener una cláusula compromisoria atribuyendo la competencia para entender en juicio al Tribunal de la Organización que lo adopte (ejemplo, Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea).

Por otra parte, en la realización de cualquier acto jurídico interno, la Organización va a estar representada por un agente de alto rango o por un representante de un órgano colegiado. En lo que respecta a la ONU esta representación se confía a su Secretario General.

En referencia al derecho aplicable a estos actos jurídicos internos, rige el principio de la autonomía de la voluntad de las partes que inspira a los contratos (art. 1º de la Convención del 19/06/1980 sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales) por lo que las partes podrán someterlos bien al Derecho del Estado en cuyo territorio se efectúen estos actos, o en su defecto, a otro derecho -incluso, al vigente en la Organización de que se trate-, aunque la tendencia actual, nos dice Diez de Velasco, “es la de evitar referirse en los mismos a una ley nacional concreta y considerar que la ley aplicable al contrato debe extraerse de los Principios Generales del Derecho, incluyéndose el Derecho Internacional, así como de las cláusulas del propio contrato”.

Existencia Jurídica de las Organizaciones Internacionales

Son distintas las etapas en las que puede verse envuelta la vida de cualquier Organismo Internacional, aquí se hará una breve referencia a cada una de ellas, con el claro matiz didáctico que se busca lograr en este informe.

Creación

Ya se ha visto que las Organizaciones Internacionales son sujetos de derecho cuya creación es el fruto de un acto jurídico multilateral, anterior y exterior a las mismas, generalmente un acuerdo internacional entre Estados. Este acuerdo suele negociarse en el marco de una conferencia internacional que ha sido a su vez precedida por unos trabajos preparatorios de distinta duración.

La entrada en vigor del acuerdo internacional por el que se instituye la Organización señala el nacimiento de la misma. Esta entrada en vigor depende de las condiciones que se establezcan en el acuerdo, por lo que varían de una a otra Organización. Por lo general va a verse condicionada por la existencia de un número determinado de Estados que ratifiquen el tratado constitutivo.

Existen, igualmente, acuerdos constitutivos de Organizaciones que hacen depender su entrada en vigor de la acumulación de dos requisitos: un número determinado de ratificaciones, y que esas ratificaciones provengan de Estados que asumen responsabilidades particulares en el Organismo.

A partir de la entrada en vigor del acuerdo constitutivo de la Organización, sus Estados pasan a ser Estados Miembros de la misma. En este sentido, estaremos ante un acuerdo de naturaleza específica, nos dice el profesor Diez de Velasco. Este rasgo deriva del hecho de que a través del acuerdo se crea un nuevo sujeto internacional dotado de una estructura orgánica permanente destinada a durar en el tiempo y capaz de expresar una voluntad jurídica propia.

Al carecer de base territorial, las Organizaciones Internacionales están obligadas a establecerse en el territorio de uno o varios Estados, miembros o no de ella. Esta sede, que a veces está prevista en el propio tratado constitutivo puede variar a lo largo de toda la vida del Organismo. Las consecuencias jurídicas derivadas de este establecimiento se regulan en los denominados “acuerdos de sede” concertados ante la Organización y el Estados huésped.

La existencia de la Organización se plasma a partir de allí en una serie de símbolos, similares a los de los Estados. Así el Organismo va a tener un nombre, expresado a menudo de forma abreviada por sus siglas; una bandera; un himno; etc.

Ya dijimos que las Organizaciones Internacionales a diferencia de las Conferencias Internacionales se caracterizan por su permanencia, están destinadas a durar. La continuidad de la Organización no se verá afectada por los eventuales cambios que se produzcan en su interior como consecuencia de su “adaptación” a las fluctuantes circunstancias internacionales, tanto en lo que respecta a su composición como a su ámbito de competencias, como lo demuestra el caso del proceso de integración europea.

Incluso, esta continuidad de las Organizaciones Internacionales va a verse facilitada por la existencia de mecanismos de adaptación a las nuevas circunstancias, como pueden ser los procedimientos de revisión de los instrumentos constitutivos. Otro mecanismo que permite a la Organización evolucionar es la interpretación de las disposiciones de su tratado constitutivo en caso de surgimiento de alguna controversia que obligue a acudir a los medios de solución previstos en dicho tratado.

Sucesión

Puede ocurrir que en un momento determinado de la vida de la Organización, ésta transfiera a otra Organización algunas de sus funciones. Puede ocurrir también que una nueva Organización venga a sustituirla completamente en el ejercicio de sus funciones y competencias y en el disfrute de su patrimonio. En este último caso se produce un fenómeno, que por analogía con el de la sucesión de Estados, se denomina sucesión de Organizaciones Internacionales, y que ha conocido diversas manifestaciones en la vida internacional.

Dado que toda Organización Internacional es el fruto de un acuerdo de voluntades entre varios Estados, su sustitución por otra Organización exige, igualmente, que dichos Estados den su conformidad a ello, bien de manera expresa bien de forma tácita, cuando no se oponen a la misma. Dicha conformidad puede manifestarse a través de un nuevo acuerdo celebrado por sus Estados miembros. Este acuerdo puede además incluirse, bien en el tratado constitutivo de la nueva Organización; bien en una resolución de la Organización que desaparece; o también, a través de la asociación de las resoluciones unilaterales y de los acuerdos internacionales, cuyo ejemplo más destacado es el representado por la sucesión de la Sociedad de las Naciones por la ONU, resultado de la combinación de los siguientes actos:

• Res. a 24 (I) del 12/02/1946 de la ONU;
• Res. paralela de la S.deN. del 18/04/1946;
• Acuerdo ONU-S.deN. del 19/07/1946;
• Arreglo del 31/07/1946 y Protocolo del 1º de agosto de 1946 relativo a los bienes muebles e inmuebles y a las deudas; y finalmente,
• Res. AGNU 79 (I) del 07/12/1946.

Como consecuencia de la sucesión se transfieren generalmente a la Organización sucesora las funciones, competencias y patrimonio de la Organización que desaparece. Esto puede generar múltiples dificultades, sobre todo cuando la composición de ambas Organizaciones no es coincidente, o cuando las competencias no son absolutamente similares.

Otro problema particular es el que afecta a los agentes de la Organización que desaparece: en relación con ello hay que distinguir los supuestos de sucesión-transformación, en los que por regla general se transfiere la generalidad del personal de la antigua a la nueva Organización; y los casos de sucesión-disolución, en los que se deja libertad a la nueva Organización para reclutar o no los agentes de la antigua, salvaguardándose los derechos sociales del personal de la Organización que desaparece.

En cuanto a la situación de los miembros de la Organización que desaparece, la práctica internacional nos muestra cómo éstos pasan a tener la condición de miembros originarios de la Organización que le sucede, como ilustra el art. XI del Acuerdo de Marrakech de 1994 por el que se crea la OMC sucesora del GATT.

Por lo que se refiere, por último, al patrimonio, éste se transfiere a la nueva Organización en su totalidad o en la parte que corresponde a los miembros de la antigua Organización que pasan a ser miembros de la que le sucede.

Disolución

Las Organizaciones Internacionales pueden asimismo desaparecer sin que ninguna nueva Organización venga a retomar sus funciones. Las razones de tal disolución son diversas: en ocasiones, el propio Tratado que las crea les fija una duración determinada. Otras veces, la disolución de la Organización es consecuencia de un cambio profundo de circunstancias que provoca la desaparición de aquellos intereses comunes cuya gestión colectiva motivó su creación, un claro ejemplo de ello es el caso del Pacto de Varsovia o del CAEM que aglutinaba a los países socialistas.

La desaparición de una Organización puede, también, deberse a las dificultades financieras que han podido conducirla a la quiebra o a la suspensión de pagos.

Muy excepcional será en cambio, el caso de una disolución decidida por una Organización al considerar que ya ha alcanzado todos los objetivos y metas que motivaron su creación y puesta en funcionamiento. Ejemplo de ello es lo sucedido con la OCAM en 1985.

Para finalizar esta última etapa, resta decir que por regla general los instrumentos constitutivos de las Organizaciones no contemplan la posibilidad de disolución de las mismas (excepto, por ejemplo, art. 27, sec. 2, del Convenio del FMI); ergo, la decisión de disolverse deberá emanar de una asamblea general que reúna a todos los Estados miembros de la Organización o los Estados a través de un acuerdo específico adoptado por unanimidad (en las Organizaciones restringidas) o por mayoría (en las universales).